信访的法律本质与分配正义：从拆迁争议看权利救济

在信访实践里，申诉、控告占了绝大多数；《宪法》第四十一条第二款也明确，申诉、控告等是公民的基本权利。于是有人疑惑：“为什么会有信访者被采取强制措施？” 多数信访源于基本的分配问题，“采取强制措施” 本质上是强制服从；但国家与社会理应考量基本的分配正义，像拆迁这类事就是典型例子。

从法律层面看，信访的性质究竟是什么？因拆迁而信访的人不在少数，有人或许会问，被拆迁人为何不服？虽说不少人通过拆迁拿到了不菲的补偿款和安置房，但在我国，为公共利益进行的拆迁，本应在补偿上兼顾国家、集体和个人利益，一般不该引发利益分配冲突。

比如《土地管理法》第四十八条第一款规定，征收土地要给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。该条还细化了相关内容：一方面，第二款主要涉及集体利益，明确征收土地需依法及时足额支付土地补偿费；但长期以来，由于农村集体经济组织的法人地位未明确，多数农民对土地补偿费的具体数额并不关心。另一方面，第四款关乎农民个人利益，规定村民可在重新安排宅基地建房、提供安置房、货币补偿等方式中自主选择。可近十余年，因片面理解房地产在经济中的作用，多数地方剥夺了村民的这项选择权。

更值得注意的是，拆迁实践中不允许村民选择宅基地建房的做法，甚至得到了法院裁判支持。比如南京基层 “行政法院” 与中院就认为，村民房屋被拆迁时，原告或上诉人要求重新安排宅基地建房缺乏事实和法律依据。

那村民到底有没有重新安排宅基地建房的选择权？为减少纷争和信访，这里梳理一下供参考：2007 年 10 月 1 日施行的《物权法》第一百五十四条规定，宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭，对失去宅基地的村民，应重新分配宅基地。但多数人因误解标点符号，认为修订前的《土地管理法》未规定重新安排宅基地建房，觉得这里的 “句号” 和分号含义相同，认为村民仅能因自然灾害等原因获得重新分配。

随着少数学者强调对标点符号的正确解读，修订后的《土地管理法》第四十八条第四款明确补偿方式包括重新分配宅基地建房。关于修订内容的法律溯及力，该法第八十七条规定，本法自 1999 年 1 月 1 日起施行。

土地是重要的生产资料，可长期以来，非公共利益拆迁也不少见，比如擅自将民营企业集体建设用地转为国有土地。为何民营资本要改变集体土地所有权性质？根据修订前后的《土地管理法》，乡（镇）土地利用总体规划确定的集体建设用地只能用于兴办或联合举办集体企业，而多数民营资本与农村集体经济组织的 “分红” 难以规范。在资本操作下，不少非公共利益拆迁 “公然” 进行。

客观来说，土地征收、房屋拆迁引发的信访，只是社会分配不公的一个缩影，像将教育、医疗等社会公共利益变为营利项目的现象也很普遍。从法律角度看，人们因自身或公共利益受侵害而通过信访维权，本身并无过错。

信访增加的原因之一，就在于基本分配正义的矛盾已较为突出。面对过多的信访事件，国家先后出台《信访条例》《信访工作条例》，让信访工作有法可依，而这些法规的内容，主要是规范 “官方” 的法律责任。例如《信访工作条例》第四十二条规定，若存在超越、滥用职权，或适用法律、法规错误等侵害公民、法人或其他组织合法权益的情形，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。

此外，《信访工作条例》第四十六条还对打击报复信访人、对待信访人态度恶劣等损害党群干群关系的情形，规定了刑事责任。那该条例对信访人有哪些规范？信访的主要形式包括书面和走访，电子邮件也属于书面信访。《宪法》第四十一条 “但书” 规定，不得捏造或歪曲事实进行诬告陷害，因此无论书面信访还是走访，信访人都不能捏造、歪曲事实，更不能诬告陷害他人。

由于信访涉及公民基本权利，《信访工作条例》对信访人的规范并不多，第二十条明确了走访信访人的三项要求：一是不得 “越级上访”，需在指定接待场所提出；二是涉及诉讼权利救济的信访事项，要按法律法规向有关政法部门提出；三是共同信访事项需推选代表，人数不超过 5 人。同时，信访人在信访过程中不得损害国家、社会、集体利益和其他公民合法权利，第二十六条也对具体走访行为进行了规范。

但多数法律人可能未从体系上理解第二十六条规定的行为性质，比如不少行政、司法实践将以信访为名借机敛财认定为寻衅滋事或敲诈勒索。但实质分析，第二十六条第六项已对 “不得” 的信访行为定性 —— 即扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的行为，因此以信访为名借机敛财不应被认定为敲诈勒索。且《刑法》分则增设 “催收非法债务罪” 后，多数 “以信访为名借机敛财” 的行为也不构成寻衅滋事。